《产品质量监督抽查管理暂行办法》解读与分析
河南省计量科学研究院 李锦华 牛国栋
[摘要]：《产品质量监督抽查管理暂行办法》（国家市场监督管理总局令18号）于2020年1月1日正式施行，为加强产品质量监督管理，规范产品质量监督抽查工作，保护消费者合法权益，将发挥重要作用。本文将该《产品质量监督抽查管理暂行办法》（国家市场监督管理总局令18号）与《产品质量监督抽查管理办法》（原国家质量监督检验检疫总局令第133号）比较，针对《产品质量监督抽查管理暂行办法》解读，对重点变化内容详细分析。
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引言
随着我国市场监管体制改革，产品质量监管内容、监管对象、监管模式等方面都发生了巨大变化，《产品质量监督抽查管理办法》已不能适应新形势需要，亟需进行修订。首先，国务院出台了“双随机、一公开”监管等相关政策，国务院办公厅要求全面加强质量监管、深化“放管服”改革，强化事中事后监管，严格按照法律法规从各领域、各环节加强全方位质量监管，传统产品质量安全问题得到初步解决，而产品性能、非传统产品质量安全问题日益显现，需要修订管理办法提升监督抽查工作。其次，随着经济的发展和新成果、新技术的运用，传统产业转型升级，新产品面世，企业生产经营业态、产销模式发生变化，互联网经济快速发展，传统的监督抽查手段不能满足监管需要，需要修订管理办法适应当前形势需要。最后，监督抽查工作实践中好的做法也需要形成制度化在全国推广。
为适应新形势需要，《暂行办法》整合了2010年12月29日原国家质量监督检验检疫总局令第133号公布的《产品质量监督抽查管理办法》、2014年2月14日原国家工商行政管理总局令第61号公布的《流通领域商品质量抽查检验办法》、2016年3月17日原国家工商行政管理总局令第85号公布的《流通领域商品质量监督管理办法》。《产品质量监督抽查管理暂行办法》结构上采用了分章编排的方式，共分八章五十六条，分为：总则、监督抽查的组织、抽样（现场抽样、网络抽样）、检验、异议处理、结果处理、法律责任以及附则。
本文将《产品质量监督抽查管理暂行办法》国家市场监督管理总局令18号与《产品质量监督抽查管理办法》133号令比较，针对《产品质量监督抽查管理暂行办法》详细解读，对重点变化内容详细分析。
1、解读
1.1总则
1.1.1目的
为了加强产品质量监督管理，规范产品质量监督抽查工作，保护消费者的合法权益，根据《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律、行政法规，制定本办法。
增加制订该《暂行办法》的依据《中华人民共和国消费者权益保护法》。
1.1.2适用范围
市场监督管理部门对本行政区域内生产、销售的产品实施监督抽查，适用本办法。本办法所称监督抽查，是指市场监督管理部门为监督产品质量，依法组织对在中华人民共和国境内生产、销售的产品进行抽样、检验，并进行处理的活动。
1.1.3监督抽查种类
监督抽查分为由国家市场监督管理总局组织的国家监督抽查和县级以上地方市场监督管理部门组织的地方监督抽查。
1.1.4监督抽查实行制度
监督抽查实行抽检分离制度。除现场检验外，抽样人员不得承担其抽样产品的检验工作。
1.2监督抽查流程
1.2.1组织
国家市场监管部门制定国家监督抽查年度计划，县级以上地方市场监督管理部门制定本级监督抽查年度计划。组织监督抽查的市场监督管理部门应当根据本级监督抽查年度计划，制定监督抽查方案和监督抽查实施细则。按照政府采购等有关要求，确定承担监督抽查抽样、检验工作的抽样机构、检验机构，并签订委托协议，明确权利、义务、违约责任等内容。
1.2.2抽样
1.2.2.1现场抽样
市场监督管理部门应自行抽样或者委托抽样机构抽样，并按照有关规定随机抽取被抽样生产者、销售者，随机选派抽样人员。要求抽样人员不得少于两人，出示监督抽查通知书、抽样人员身份证明、授权委托书复印件（抽样机构执行抽样任务）。按照监督抽查实施细则所规定的抽样方法，从待销产品中随机抽取样品，列出三种不得抽样情况。除不以破坏性试验方式进行检验，并且不会对样品质量造成实质性影响的外，以生产、销售产品的标价为准（若无标价，以同类产品的市场价格为准）购买检验样品，被抽样生产者、销售者先行无偿提供备用样品，法律、行政法规、部门规章对样品获取方式另有规定的，依照其规定。抽样人员对检验样品和备用样品采取有效的防拆封措施分别封样，并由抽样人员和被抽样生产者、销售者签字确认，样品应当由抽样人员携带或者寄递至检验机构进行检验。
1.2.2.2网络抽样
市场监督管理部门对电子商务经营者销售的本行政区域内的生产者生产的产品和本行政区域内的电子商务经营者销售的产品进行抽样时，可以以消费者的名义买样。要求市场监督管理部门记录抽样人员以及付款账户、注册账号、收货地址、联系方式等信息。对抽样人员要求如下内容：一是通过截图、拍照或者录像的方式记录被抽样销售者信息、样品网页展示信息，以及订单信息、支付记录等。二是购买的样品应当包括检验样品和备用样品。三是通过拍照或者录像的方式记录拆封过程，对寄递包装、样品包装、样品标识、样品寄递情形等进行查验接收样品。四是对检验样品和备用样品分别封样，并将检验样品和备用样品携带或者寄递至检验机构进行检验。五是抽样人员应当根据样品情况填写抽样文书，抽样文书经抽样人员签字并加盖抽样单位公章后，与监督抽查通知书一并寄送被抽样销售者。抽样机构执行买样任务的，还应当寄送组织监督抽查的市场监督管理部门出具的授权委托书复印件。
1.2.3检验
检验人员收到样品后，先核对样品与抽样文书的记录是否相符，通过拍照或者录像的方式检查记录样品的外观、状态、封条有无破损以及其他可能对检验结论产生影响的情形。凡抽样不规范的样品，拒绝接收并书面说明理由，同时向组织监督抽查的市场监督管理部门报告。样品存放采用加贴相应标识（网络抽样的检品和备品）。被抽样产品实行生产许可、强制性产品认证等管理的，先核实样品的生产者是否符合相应要求。发现样品的生产者涉嫌存在无证无照等无需检验即可判定违法的情形的，立即报告组织监督抽查的市场监督管理部门，同时报告涉嫌违法的样品的生产者所在地县级市场监督管理部门。按照督抽查实施细则所规定的检验项目、检验方法、判定规则等进行检验。出具内容真实齐全、数据准确、结论明确，并按照有关规定签字、盖章的检验报告。检验机构在规定时间内将检验报告及有关材料报送组织监督抽查的市场监督管理部门。检验结论为合格并且属于无偿提供的样品，组织监督抽查的市场监督管理部门应当在提出异议处理申请期限届满后及时退还样品（前款规定以外的样品，应在提出异议处理申请期限届满后按照有关规定处理）。
1.2.4异议处理
被抽样生产者、销售者有异议的，应当自收到检验结论书面告知之日起十五日内向组织监督抽查的市场监督管理部门提出书面异议处理申请，并提交相关材料。自收到市场监督管理部门复检通知之日起七日内办理复检手续。逾期未办理的，视为放弃复检。复检机构与初检机构不得为同一机构（组织部门所在辖区只有一个检验机构除外）。复检费用由申请人向复检机构先行支付。复检结论与初检结论一致的，复检费用由申请人承担（与初检结论不一致的，复检费用由组织监督抽查的市场监督管理部门承担）。
1.2.5结果处理
组织监督抽查的市场监督管理部门应当汇总分析、依法公开监督抽查结果，并向地方人民政府、上一级市场监督管理部门和同级有关部门通报监督抽查情况。发现不合格产品为本行政区域以外的生产者生产的，应当及时通报生产者所在地同级市场监督管理部门。检验结论为不合格的产品，被抽样生产者、销售者应当立即停止生产、销售同一产品。负责结果处理的市场监督管理部门应当责令不合格产品的被抽样生产者、销售者自责令之日起六十日内予以改正，应当自责令之日起七十五日内按照监督抽查实施细则组织复查。经复查不合格的，负责结果处理的市场监督管理部门应当逐级上报至省级市场监督管理部门，由其向社会公告，并且在公告之日起六十日后九十日前对被抽样生产者、销售者组织复查，经复查仍不合格的，责令停业，限期整顿；整顿期满后经复查仍不合格的，吊销营业执照。复查所需样品由被抽样生产者、销售者无偿提供。
1.2.6法律责任
被抽样生产者、销售者的法律责任是：凡违反四条情形之一的，由县级市场监督管理部门按照有关法律、行政法规规定处理；法律、行政法规未作规定的，处三万元以下罚款；涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，按照有关规定移送公安机关。 抽样机构、检验机构及其工作人员的法律责任是：凡违反本办法第九条、第十四条第二款规定的，由县级市场监督管理部门按照有关法律、行政法规规定处理；法律、行政法规未作规定的，处三万元以下罚款；涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，按照有关规定移送公安机关。市场监督管理部门工作人员的法律责任：凡滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
1.2.7附则
确定市场监督管理部门妥善保存抽样文书等有关材料、证据，保存期限不得少于两年。明确本办法中所称“日”为公历日。期间届满的最后一日为法定节假日的，以法定节假日后的第一日为期间届满的日期。
2、重点变化内容分析
2.1实行抽检分离制度
该《暂行办法》第九条规定：监督抽查实行抽检分离制度。除现场检验外，抽样人员不得承担其抽样产品的检验工作。
将抽样工作和检验工作分别交由两个不同单位来实施，打破原有同一家检验机构既抽样又检验的模式。减轻检验人员工作负担，防止企业通过非正规手段影响检验结果，保证监督抽查工作的独立性、客观性、公正性、有效性。抽样工作是一项技术性很强的工作，在实际工作中，会出现所抽样品不属于被抽查产品范畴、抽验单相关信息错误等问题，严重影响后续检验工作，故应加强抽样人员相关业务培训，提高抽样人员业务素质，保障检验工作顺利进行，真正发挥“抽检分离”的作用。
2.2采用政府采购方式，确定抽样机构和检验机构
该《暂行办法》第十三条和第十四条内容综合了133号令第十二条内容：明确提出按照抽样机构和检验机构七项不允许行为，按政府采购有关要求，确定抽样机构和检验机构。
改变以往直接选定检验机构的方式，通过公开招标向社会购买检验机构技术服务，以提升效能为目标，公开招标遴选有资质、实力强的检验机构，提升了监督抽查工作的公正性和有效性。
2.3实行“双随机”制度
该《暂行办法》第十五条规定：市场监督管理部门应当自行抽样或者委托抽样机构抽样，并按照有关规定随机抽取被抽样生产者、销售者，随机选派抽样人员。抽样人员应当熟悉相关法律、行政法规、部门规章以及标准等规定。
该条款要求随机抽取被抽样生产者、销售者、抽样人员。“双随机”抽查机制极大压缩了监管部门与市场主体双向寻租空间，降低了“监管俘获”发生几率，减少了监管成本，提升了监管效能，缓解了监管对象与监管力量之间的突出矛盾，减轻了企业负担，增强了企业市场秩序第一责任人意识，适应了商事制度改革的新形势和加强事中事后监管的新要求。
2.4增加网络平台产品监管
增加该《暂行办法》第二节网络抽样的第二十五至第二十八条全部内容。专门针对网络抽样检测的流程和相关要求进行了细化，比如：市场监督管理部门以消费者名义买样的范围是网络销售的本行政区域内的生产者生产的产品和本行政区域内的电子商务经营者销售的产品。抽样时，应记录抽样人员以及付款账户、注册账号、收货地址、联系方式等信息；并通过截图、拍照或者录像的方式记录被抽样销售者信息、样品网页展示信息，以及订单信息、支付记录等。抽样文书与监督抽查通知书应一并寄送被抽样销售者；检验结果应同时书面告知电子商务平台经营者和样品标称的生产者。
随着市场经济的发展，电子商务蓬勃发展，该领域风险突出，对加强事中事后监管提出了新挑战。增加网络抽样内容，不仅解决了监管盲区，同时又提升监管公平性、规范性和有效性，营造良好营商、有序竞争、放心消费环境，保证了老百姓财产安全。
2.5采取措施减轻企业负担
2.5.1该《暂行办法》第八条规定：同一市场监督管理部门不得在六个月内对同一生产者按照同一标准生产的同一商标、同一规格型号的产品（以下简称同一产品）进行两次以上监督抽查。被抽样生产者、销售者在抽样时能够证明同一产品在六个月内经上级市场监督管理部门监督抽查的，下级市场监督管理部门不得重复抽查。对监督抽查发现的不合格产品的跟踪抽查和为应对突发事件开展的监督抽查，不适用前两款规定。
当前各级行政主管部门都在实施产品质量监督抽查，企业每年接受多次抽查，不仅增加企业负担，造成国家人力、财力浪费，降低政府监督抽查的效率和社会经济收益。该办法的出台，减轻了企业负担，节约国家资源，提高对不合格产品的监管。
2.5.2该《暂行办法》第十二条规定：监督抽查实施细则应当在抽样前向社会公开。
2.5.3增加该《暂行办法》第二十二条全部内容：样品分为检验样品和备用样品。除不以破坏性试验方式进行检验，并且不会对样品质量造成实质性影响的外，抽样人员应当购买检验样品。购买检验样品的价格以生产、销售产品的标价为准；没有标价的，以同类产品的市场价格为准。备用样品由被抽样生产者、销售者先行无偿提供。法律、行政法规、部门规章对样品获取方式另有规定的，依照其规定。
为减少企业损失，不让生产者、销售者买单，只针对被破坏的检品购买，备品由被抽样生产者、销售者先行无偿提供，符合《物权法》规定和市场经济价值规律。
2.5.4增加该《暂行办法》第三十七条内容：除不以破坏性试验方式进行检验，并且不会对样品质量造成实质性影响的外，组织复检的市场监督管理部门应当向被抽样生产者、销售者支付备用样品费用。
该条款针对异议复检阶段，检验项目有可能对备用样品质量造成实质性影响的，应当由组织复检的市场监督管理部门买单。
2.5.5该《暂行办法》第三十九条规定：复检机构与初检机构不得为同一机构，但组织监督抽查的省级以上市场监督管理部门行政区域内或者组织监督抽查的市级、县级市场监督管理部门所在省辖区内仅有一个检验机构具备相应资质的除外。
2.6采取措施减轻抽样人员负担
该《暂行办法》第十六条与133号令第十六条比较：该《暂行办法》要求抽样人员出示监督抽查通知书、抽样人员身份证明、授权委托书，不再要求出示相关文件复印件。
该《暂行办法》第二十一条规定：“因被抽样生产者、销售者转产、停业等原因致使无法抽样的，抽样人员应当如实记录，报送组织监督抽查的市场监督管理部门”，不再要求当地局确认，给抽样人员减轻工作负担。
该《暂行办法》第十九条：抽样文书应当经抽样人员和被抽样生产者、销售者签字。被抽样生产者、销售者拒绝签字的，抽样人员应当在抽样文书上注明情况，必要时可以邀请有关人员作为见证人。
2.7先支付复检付费，规避风险
该《暂行办法》第四十三条规定：复检费用由申请人向复检机构先行支付。复检结论与初检结论一致的，复检费用由申请人承担；与初检结论不一致的，复检费用由组织监督抽查的市场监督管理部门承担。复检费用由申请人向复检机构先行支付。
无论复检结论如何，要求申请人先支付，避免后续工作带来要账麻烦，根据最终结论，复检机构再做决定是否退回。
2.8规范化管理抽样文书
该《暂行办法》第五十四条规定：市场监督管理部门应当妥善保存抽样文书等有关材料、证据，保存期限不得少于两年。
2.9抽样全程可视化视频监控
该《暂行办法》第十九条规定：抽样人员应当使用规定的抽样文书记录抽样信息，并对抽样场所、贮存环境、被抽样产品的标识、库存数量、抽样过程等通过拍照或者录像的方式留存证据。
建立视频监控、对讲交流、数据处理的综合信息平台，对抽样工作的集中管理、统一指挥、远程监控。
结束语
该《暂行办法》的实施，为确保产品质量监督抽查工作有章可循，提升产品质量监督抽查工作的科学性、公正性、有效性发挥重要作用。
[参考文献]
[1] 国家市场监督管理总局. 《产品质量监督抽查管理暂行办法》
[2] 国家质量监督检验检疫总局. 《产品质量监督抽查管理办法》
